Estado nacional: reformá-lo para salvá-lo

Ricardo Carvalho*

A esquerda e os nacionalistas de diversas correntes cometem um erro grave ao não debaterem temas referentes à reforma do Estado, ou ao adotarem atitudes excessivamente defensivas e conservadoras em relação a questões como a reforma da previdência social e privatizações. Com isso, acreditam estar resistindo ao neoliberalismo; na verdade, o que fazem é permitir que o debate sobre a reforma do Estado e o aumento da eficiência no setor público se tornem monopólio da direita neoliberal. Este artigo não propõe soluções detalhadas para os diversos problemas do Estado brasileiro, mas pretende sugerir algumas diretrizes e linhas de reflexão para recuperar esse debate, tirando os setores oposicionistas de uma postura meramente reativa diante dos ataques do neoliberalismo.

Primeiramente, é preciso enfatizar que há, de fato, um ataque em andamento contra o Estado nacional, movido por interesses comprometidos com a destruição das políticas de bem estar social, no âmbito interno, e a neutralização dos instrumentos de ação coletiva da nação brasileira no cenário internacional. Este último objetivo é especialmente importante em uma conjuntura de competição acirrada, na qual o Brasil representa, a um só tempo, uma ameaça potencial e um destino atrativo para os capitais de outrem, se mantido em sua condição periférica e dependente.

É urgente, portanto, organizar uma frente heterogênea de resistência. Para que seja eficaz, essa frente deve estar unida no propósito de defender e fortalecer o Estado brasileiro em sua capacidade de fazer valer o Direito, o interesse nacional e de realizar a poupança pública necessária para realizar os grandes projetos de investimento em infraestrutura física e humana de que tanto carecemos em nosso país. Para tudo isso, será indispensável abordar questões espinhosas, como a reforma da previdência social, a privatização de certos ativos — eventualmente acompanhada da estatização de outros — e, sobretudo, uma revisão geral, ampla e corajosa das políticas de recursos humanos vigentes no setor público, reduzindo os privilégios de parte da burocracia e adotando mecanismos de gestão que favoreçam os ganhos de produtividade, permitindo, assim, ao Estado fazer mais com menos. Não há outro caminho, se considerarmos a elevada carga tributária brasileira, o alto endividamento da União e sua poupança negativa. O Estado precisará investir mais — muito mais — do que atualmente investe para retomarmos o desenvolvimento, e isso só será possível após uma profunda reestruturação.

Por onde, então, começar? Não há respostas prontas para um desafio tão complexo, mas podemos sugerir algumas prioridades. A primeira delas, a meu ver, é uma ampla reforma tributária, mais importante, até, do que a previdenciária. Pois, se a intenção é reformar o Estado com vistas a aumentar sua legitimidade, nada mais natural do começar repensando a forma pela qual ele se financia na sociedade.

Não é novidade alguma que o sistema tributário brasileiro atual é injusto, custoso e ineficiente, tanto do ponto de vista da arrecadação, quanto do ponto de vista das enormes distorções microeconômicas que acarreta com sua imperscrutável complexidade. Ele é o resultado de décadas de evolução desde sua última grande reforma, realizada nos primeiros anos do regime militar. A fraqueza dos sucessivos governos diante dos lobbies dos interesses econômicos, por um lado, e os desequilíbrios federativos acentuados após a Constituição de 1988, por outro, impuseram à sua evolução uma direção perniciosa, caracterizada pela crescente regressividade, complexidade e dependência de tributos indiretos, incidentes sobre o consumo e a produção, os quais são menos regressivos e menos ineficientes do que os impostos diretos (tais como os impostos sobre a renda e a propriedade). Ao mesmo tempo, o país destoa radicalmente das práticas internacionais em sua baixa tributação de grandes heranças, de ganhos de capital e de lucros distribuídos — estes últimos isentos. Como resultado desse equilíbrio nefasto, as empresas brasileiras perdem competitividade, a desigualdade econômica é aprofundada, a arrecadação dos tributos é bem mais custosa e ineficiente do que poderia ser, e a economia não apenas cresce bem menos do que poderia, mas se retrai nos setores mais sofisticados e expostos à concorrência internacional. Sou da opinião de que o país poderia acelerar o seu crescimento econômico em uma média de ao menos um por cento ao ano, apenas com os ganhos de uma reforma tributária que aproximassem nosso sistema das práticas de países semelhantes ao nosso em tamanho e estrutura econômica. Isso, por si só, resolveria parte considerável dos nossos problemas.

É urgente, portanto, formular alternativas, ainda que essas só possam ser colocadas em prática futuramente, por um governo dotado de forte legitimidade e alinhado com esses valores. O que não se pode mais é fazer o que a esquerda fez por tanto tempo: declamar suas preferências vagamente, sem jamais formular um projeto concreto e politicamente factível, de uma reforma — mesmo modesta — que pudesse ser aprovada nos 13 longos anos em que esteve no poder. O cenário atual, contudo, apresenta-se favorável, na medida em que a profundidade da crise sistêmica enfrentada no país motiva a busca por alternativas econômicas e políticas, e o idealismo liberal do atual governo só promete aprofundar os problemas e provocar uma grande reviravolta política. Precisamos estar preparados para quando ela vier.

Outro problema a ser abordado é a questão da previdência. É certo que o atual sistema previdenciário não tem como continuar, haja vista o envelhecimento da população e a tendência inexorável de crescimento dos gastos previdenciários, com o consequente estrangulamento do restante do Orçamento.

Quanto a esse problema, é lamentável a retórica ainda adotada em muitos meios oposicionistas que ora rejeitam a existência de qualquer problema na previdência, ora apelam para argumentos diversionistas — por exemplo, apontando para a existência de grandes dívidas previdenciárias de empresas como “causa” do problema, induzindo o público a uma confusão entre estoque e fluxo, como se o pagamento dessas dívidas pudesse solucionar o desequilíbrio crescente entre receitas e despesas que se projeta para o futuro. É necessário, sim, reformar a previdência, a menos que desejemos que o Estado brasileiro se reduza a um imenso mecanismo de transferência de recursos entre diferentes setores da sociedade, incapaz de investir ou fomentar o desenvolvimento socioeconômico. Também por uma questão de justiça, é desejável eliminar os privilégios de parte da burocracia existentes no sistema atual.

A natureza da reforma previdenciária a ser feita deve se apoiar no mesmo princípio que inspirou a criação dos sistemas de seguridade social em primeiro lugar: o princípio da solidariedade, extraído da Doutrina Social da Igreja, segundo o qual os elementos ativos e saudáveis da sociedade devem proteger e apoiar seus integrantes inválidos, enfermos ou idosos. Nesse sentido, a adoção de um sistema de capitalização pode ser visto como um elemento adicional, sobreposto à repartição, mas deve, em primeiro lugar, contar com uma significativa contribuição patronal e do Estado, em vez de depender exclusivamente da poupança do próprio trabalhador. A ideia liberal de que os indivíduos devem, de alguma maneira, ser “recompensados” pelo esforço de poupança que realizaram ao longo da vida — ideia subentendida nos regimes de capitalização existentes e propostos pelo governo — é totalmente alheia à natureza de uma verdadeira seguridade social. Nesta última, a repartição necessariamente continuará desempenhando um papel importante, enquanto mecanismo de solidariedade intergeracional que fornece uma verdadeira segurança ao aposentado e permite que ninguém fique desamparado. Por outro lado, na eventual adoção de um sistema de capitalização, de maneira alguma pode ser aceito que ele seja exclusivamente financiado pelos segurados, como defende o atual governo.

Dando sequência, outro tema importante que exige uma abordagem racional e corajosa é o da composição do patrimônio público, que acumula muitos ativos empresariais, por um lado, e uma dívida pública gigantesca e crescente, de outro. Também aqui, é muito pouco útil ao debate a atitude de certos setores nacionalistas e de esquerda que se opõem por princípio a privatizações, publicizações e concessões de qualquer natureza, como se o Estado pudesse sempre adquirir novos ativos, mas jamais vendê-los. Esse raciocínio obviamente não faz sentido, e enfraquece, em vez de fortalecer, o poder público, na medida em que lhe nega a liberdade de alterar sua carteira de ativos em função de necessidades e prioridades que estão sempre em mudança. Com isso, novamente, ganha força o fanatismo liberal que pretende privatizar indistintamente todas as empresas públicas, e até mesmo proibir, por lei, os entes públicos de criarem novas empresas, como já foi proposto por membros do atual governo.

É necessário racionalizar esse debate, tendo clareza sobre o caráter estratégico de certos ativos, derrubando mitos de que empresas públicas são, por natureza, menos eficientes mas, sobretudo, estabelecendo com clareza, a partir de um projeto nacional de desenvolvimento, as prioridades setoriais de atuação do governo, a partir das quais será definida a alocação dos capitais públicos — que, convém lembrar, são escassos. Se tudo é prioritário, nada é prioritário. Nesse sentido, devemos explicitar os trade-offs implícitos na opção de manter sob controle do poder público certas empresas ou ativos. Por exemplo: em um país como o nosso, aumentar a infraestrutura de saneamento básico deve ser prioridade em qualquer projeto nacional de desenvolvimento sério. Tendo em conta a baixa capacidade de investimento do setor público, será que não valeria a pena privatizar certas empresas valiosas, principalmente em setores nos quais o Estado já está bastante presente, para financiar uma expansão considerável de investimentos nesse setor? É algo a ser pensado com cuidado e objetividade, oferecendo uma alternativa palpável ao projeto neoliberal que, aproveitando-se da crise fiscal, procura destruir por destruir, a partir da fé irracional de que a redução do Estado por si só, pela transferência de seus ativos para o mercado, resolverá nossos problemas de desenvolvimento.

Por fim, há uma reforma mais complexa e de longo prazo, já indicada no início do texto, que é fundamental para o sucesso de todas as outras. Trata-se da reforma da gestão pública, voltada para a flexibilização de certas normas e controles burocráticos — característicos do Estado liberal — e sua substituição por modelos gerenciais mais flexíveis, voltados para a autonomia gerencial e o controle de resultados. É por meio dessa reforma que os serviços sociais prestados pelo Estado podem se tornar mais eficientes e efetivos, tanto em termos econômicos quanto no atendimento efetivo das necessidades da população. Infelizmente, essa reforma, iniciada no governo FHC, foi erroneamente considerada neoliberal, interrompida e, até hoje, enfrenta enorme resistências da esquerda e da própria burocracia, que se vê ameaçada em sua estabilidade e seus privilégios. Ora, se a intenção é fortalecer o setor público para resistir aos ataques neoliberais, não faz sentido negar-lhe o uso de técnicas administrativas que o tornem mais efetivo na persecução dos seus objetivos pactuados politicamente, sob a acusação de que isso estaria enfraquecendo sua natureza propriamente “pública” — identificada, erroneamente, com um tipo específico de administração burocrática, rígida e estável. No fundo, o que essa visão faz é identificar o interesse público com os interesses da própria burocracia.

Por trás dessa visão, há uma confusão entre meios e fins, pois a administração — pública ou privada — nada mais é do que um conjunto variado de técnicas passíveis de serem adotadas para se atingir, com variados graus de eficácia e eficiência, os mais diversos fins organizacionais e políticos. É, portanto, um meio. A modalidade de administração adotada pelo Estado não diz nada, a priori, sobre seu caráter social ou liberal; nacionalista ou internacionalista. Quaisquer que sejam os objetivos políticos a serem perseguidos pelo poder público, é necessário dotá-lo de força para persegui-los, caso contrário não passarão de boas intenções. Ademais, argumentamos que a eficiência do Estado — sua capacidade de entregar melhores resultados com os mesmos recursos — é fundamental para aumentar sua legitimidade política. Neste momento, em que há um ataque coordenado e sistemático às instituições públicas brasileiras, é indispensável ficarmos atentos a essa questão.

A partir das quatro grandes linhas de ação pinceladas neste artigo, podemos formular um verdadeiro projeto de reforma do Estado, muito distinto do desmonte praticado pela direita a pretexto de “reforma”, de um lado, e o imobilismo saudosista e burocrático praticado pela esquerda, de outro. Com isso, seremos capazes de dotar nosso país de um novo setor público — ágil, forte, legítimo, e com capacidade de realizar os grandes investimentos necessários ao início de um novo ciclo desenvolvimentista em nosso país, que é o que realmente desejamos.


*Ricardo Carvalho é economista e mestrando em história econômica.

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